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L’Afghanistan nel 2010. La nuova impasse elettorale e i tentativi di riconciliazione nazionale

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1. Introduzione

L’evento principale che ha caratterizzato, sul piano politico, il 2010 in Afghanistan è dato dalle elezioni per il rinnovo della Wolesi Jirga – la camera bassa del parlamento – che si sono svolte il 18 settembre. Nonostante le attese, queste elezioni sono state caratterizzate da problemi di sicurezza e di trasparenza del voto del tutto simili a quelli che hanno segnato le elezioni presidenziali del 2009. Sembra quindi sostanzialmente fallito il tentativo dell’amministrazione Karzai e degli organismi internazionali di riformare la macchina elettorale. Il risultato in sé, registrando una probabile modifica degli equilibri politici ed etnici in seno all’assemblea, lascia intravedere nuove difficoltà per il presidente e ulteriori tensioni intercomunitarie nel paese.

Questo evento va posto in un quadro militare ancora una volta fortemente deteriorato, nonostante l’invio di 30.000 nuovi soldati deciso dall’amministrazione Obama nel 2009 [AM 2009, p. 60]. A fronte di una situazione immutata nel Sud, dove sono proseguiti gli scontri più intensi, si è registrata l’espansione dei talibani nei distretti in precedenza sicuri nel Nord e nell’Ovest del paese, approfittando della più debole presenza delle truppe ISAF/NATO in quelle aree. Costante è stato l’aumento degli attacchi contro le forze militari e le istituzioni civili. Nei primi mesi del 2010 i talibani hanno stabilito governi-ombra in 33 province su 34, conducendo attacchi contro le iniziative governative a livello provinciale e una campagna violenta contro gli operatori civili afgani, le organizzazioni femminili e quelle internazionali [Rashid 2010, § 10]. Secondo una fonte indipendente afgana, confermata da indiscrezioni del Pentagono, il numero degli attacchi contro le forze militari internazionali nel 2010 è aumentato di circa il 70% dall’anno precedente, mentre il numero delle vittime tra le forze militari internazionali ha raggiunto in dicembre la cifra di 670, rispetto ai 502 caduti del 2009 [W/WSJ 27 dicembre 2010, «Afghan Security Deteriorates»; W/BBC 12 dicembre 2010, «Six Nato Soldiers Killed in Afghanistan»].

La gravità della situazione sul campo e la presa d’atto, da parte di molti osservatori internazionali, dell’improbabilità di una soluzio- ne militare al conflitto hanno contribuito a porre in primo piano i temi del ritiro delle truppe internazionali e della ricerca di uno sbocco politico alla guerra. Il summit NATO di Lisbona del novembre 2010 e il rapporto dell’amministrazione USA «Afghanistan and Pakistan Annual Review», divulgato in dicembre, hanno confermato l’inizio del ritiro delle truppe nel luglio 2011 e il graduale passaggio della responsabilità dalle forze internazionali all’Afghan National Army (ANA) e all’Afghan National Police (ANP), da completarsi entro il 2014 [WH]. Al tempo stesso, nonostante le incertezze statunitensi sul tema del dialogo con i talibani, è stato espresso sostegno alle iniziative afgane di riconciliazione nazionale. Queste hanno assunto, nel giugno del 2010, la forma dell’Afghanistan Peace and Reintegration Program (APRP), un’iniziativa dell’amministrazione Karzai finalizzata a terminare il conflitto attraverso la riconciliazione e il reintegro nella società della guerriglia talibana, o almeno di quella parte dell’insorgenza non connessa con al-Qa‘ida.

2. Le elezioni parlamentari

In questo quadro d’incertezza, si sono svolte il 18 settembre del 2010 le elezioni per il rinnovo della Wolesi Jirga. Si è trattato della seconda elezione parlamentare dalla sconfitta del regime talibano nel 2001 e la prima elezione gestita direttamente dal governo afgano. Le elezioni si sono svolte in un clima di grande tensione per il timore di attacchi da parte degli insorti. Nei mesi precedenti le elezioni, la guerriglia talibana aveva diffuso dei comunicati, soprattutto nelle aree a maggioranza pashtun del Sud, con i quali s’intimava alla popolazione civile di boicottare le elezioni e di «proseguire il jihad», dichiarando, al contempo, ogni elettore un nemico e quindi un potenziale obiettivo di ritorsione [W/BBC 18 settembre 2010, «‘Brave’ Afghan Voters Hailed Amid Talibani Threats»]. Il giorno delle elezioni ci sono stati, infatti, 445 episodi di violenza, tra cui 17 omicidi di elettori e/o personale addetto allo scrutinio.

Di là delle violenze, le elezioni sono state seguite con grande attenzione dagli osservatori internazionali in ragione dei timori sulla loro regolarità. Tale apprensione appariva più che giustificata alla luce dell’esperienza delle elezioni presidenziali. Come si ricorderà [AM 2009, pp. 55-59], queste erano state accompagnate da numerose irregolarità, al punto che il leader dell’opposizione Abdullah aveva denunciato l’inattendibilità del risultato finale. L’esperienza aveva dunque rimarcato la necessità di compiere delle riforme nelle procedure e nel personale degli organismi preposti a sorvegliare il voto, l’Independent Election Commission (IEC) e l’Election Complaints Commission (ECC). Benché i governi occidentali, in primis gli USA, avessero accolto con evidente sollievo la conferma di Karzai alla presidenza, negli ambienti internazionali appariva primaria l’esigenza di assicurare all’attuale amministrazione afgana una più ampia legittimazione popolare. Ciò diveniva ancor più evidente all’inizio del 2010, quando Karzai incontrava serie difficoltà nell’ottenere dal parlamento l’approvazione delle candidature per i ministri del suo gabinetto: per due volte i nomi proposti dal presidente erano andati incontro alla bocciatura.

D’altra parte, l’influenza delle vicende elettorali del 2009 sulle dinamiche interne alla Wolesi Jirga si rivelava profonda. In un’assemblea poco organizzata, caratterizzata da equilibri interni fluidi, con scarse lealtà di partito e gruppi parlamentari quasi del tutto assenti, la contrapposizione tra il governo e lo schieramento di Abdullah ha compattato i deputati in due fronti distinti, uno pro Karzai e uno d’opposizione. Uno sviluppo che, per quanto potenzialmente foriero di un maggiore controllo democratico sull’operato della presidenza, poneva le premesse per l’emergere di nuove tensioni nelle istituzioni e nella società [Wafaey, Larson 2010, pp. 4-10].

Alle citate incognite si aggiungeva il rischio, evidenziato da diversi osservatori, che le elezioni parlamentari vedessero la nomina di un consistente numero di signori della guerra e di elementi legati ai gruppi militari illegali. Ciò poiché molti comandanti militari, che non si erano candidati alle precedenti elezioni parlamentari del 2005 per il timore di essere incriminati, si sono presentati alle consultazioni del 2010 [Coburn 2010, p. 7; van Bijlert 2010, pp. 1-4; W/TWP 11 luglio 2010, «Why Afghanistan’s September Elections ought to be Postponed»].

Dinanzi a questi problemi il lavoro dell’amministrazione Karzai è apparso insoddisfacente alla maggior parte degli analisti. È pur vero che la decisione, nel gennaio del 2010, di posporre la data delle elezioni da maggio a settembre, aveva suscitato una legittima attesa di cambiamento. Sebbene l’IEC motivasse lo spostamento delle elezioni con la «mancanza di fondi» e con le «preoccupazioni legate alla sicurezza», la scelta era in realtà dettata dalla necessità di rendere più trasparente la procedura elettorale [W/BBC 24 gennaio 2010, «Afghanistan parliamentary election postponed»]. Anche la formazione di una Vetting Commission (una commissione di controllo), sotto la direzione dei ministeri dell’Interno, della Difesa e del dipartimento nazionale per la Sicurezza, con lo scopo di indagare sui legami tra i candidati e i gruppi militari illegali appariva andare nella giusta di- rezione. Tuttavia queste misure si rivelavano per lo più prive di con- tenuto. Nel mese di giugno 2010, solo 13 candidati su 2.577 erano stati segnalati dalla commissione come aventi legami con i gruppi armati. L’insoddisfazione dei governi occidentali era espressa, il 23 giugno, dall’inviato speciale delle Nazioni Unite per l’Afghanistan, Staffan De Mistura, che definiva «deludente» il lavoro della commissione [W/UNAMA 23 giugno 2010, «Vetting process for upcoming Afghan polls not thorough enough, says UN envoy»].

Il problema principale concerneva l’indipendenza dell’IEC e dell’ECC, la cui composizione sembrava porle sotto un’eccessiva influenza da parte della presidenza. La pressione internazionale sul governo Karzai portava, dapprima, alla sostituzione del direttore dell’IEC, quindi all’introduzione di due membri internazionali nell’ECC. A ciò si aggiungeva la modifica del meccanismo di riserva dei seggi per le donne, che assicurava che gli eventuali seggi vacanti fossero riassegnati a candidati donna anziché a uomini. Infine, laVetting Commission decideva di escludere trentuno candidati dalle elezioni; una misura che, in ogni caso, appariva ancora insufficiente a garantire la trasparenza del processo elettorale [Foschini, Hewad 2010; W/UN 30 giugno 2010, «Statement of UN Special Envoy, Staffan de Mistura to the UN Security Council»].

3. La campagna elettorale e il ruolo dei partiti

Due aspetti che vale la pena di rimarcare concernono la relativa marginalità dei partiti politici nella campagna elettorale del 2010 e la prevalenza di candidati «indipendenti». Questi fenomeni sono in parte legati alla natura della società afgana. È stato rilevato come una caratteristica dei processi politici in Afghanistan sia una relativa debolezza dei partiti politici e una parallela persistenza dei legami clanici e comunitari nella determinazione del consenso [AM 2009, p. 58]. Le elezioni del 2010 hanno fornito, da questo punto di vista, nuovi spunti di riflessione. A fronte di una notevole presenza di organizzazioni politiche sul territorio – ben 110 nel settembre del 2010 – solo cinque partiti hanno presentato dei candidati con il proprio simbolo, mentre un numero maggiore di partiti ha presentato dei candidati nella lista preliminare, per poi ritirare le candidature in seguito.

Tra gli oltre 2.500 candidati ammessi alla tornata elettorale per la Wolesi Jirga, solo trentuno si sono presentati alle elezioni sotto il simbolo di un partito [Ruttig 2010, § 7]. Si è osservata, al contempo, la tendenza di molti candidati a enfatizzare la propria indipendenza da ogni ideologia o organizzazione politica, proponendo al posto dell’affiliazione partitica il richiamo a grandi figure del passato, quali ex capi di stato o leader comunitari. Benché tali richiami abbiano conferito vivacità, anche visiva, alla campagna elettorale, è indubbio che lo scarso peso dei partiti sia interpretato negativamente, almeno dai politologi occidentali, quale indicatore dello stato di salute del sistema politico afgano. Le cause di tale fenomeno sono probabilmente diverse. Queste includono la complessità e, si può dire, l’illogicità della legge sui partiti, introdotta nel settembre 2009, che ha posto una serie di ostacoli burocratici all’attività delle organizzazioni politiche. Queste ultime sono state obbligate a un complesso processo di registrazione presso il ministero della Giustizia, che ha, di fatto, impedito a molte organizzazioni la presentazione di candidati. Inoltre, alcuni osservatori affermano che diversi candidati – pur avendo in realtà affiliazioni di partito – sono riluttanti a dichiararle ufficialmente a causa della scarsa popolarità dei partiti nella società afgana. Ciò implica che il numero dei candidati «di partito» potrebbe essere in realtà più elevato di quanto appaia [Coburn 2010, p. 4].

In ogni caso, i candidati, oltre a prendere le distanze dai partiti, hanno avuto la tendenza, durante la campagna elettorale, a sottostimare la capacità dell’attività legislativa d’incidere sulla vita dei cittadini. Si può affermare che sia prevalso un atteggiamento più disincantato nei confronti delle istituzioni, soprattutto nelle aree urbane, da parte dei politici di nuova generazione. Altre motivazioni addotte dagli osservatori includono, particolarmente nelle aree più insicure, il timore dei candidati di attirare l’ostilità di notabili e signori della guerra, tendenzialmente aggressivi verso gli avversari più organizzati. Infine, un ruolo importante è stato svolto dalla supposta ostilità del presidente Karzai verso i partiti politici. Ciò ha fatto sì che le organizzazioni vicine al governo – o che mirano a collaborare con l’amministrazione – abbiano preferito evitare le affiliazioni formali con i candidati. D’altra parte, le grandi organizzazioni politico-militari ex jihadiste, – quali la Jamiat-i Islami, l’Hezb -i Islami o il Jumbesh – consapevoli di poter contare sulla popolarità dei propri leader nelle rispettive regioni, hanno visto scarsa utilità nell’utilizzare i nomi dei partiti, dato che questi, in certe regioni, possono essere recepiti sfavorevolmente dalla popolazione a causa del loro ruolo nel conflitto. All’opposto, i partiti etno-religiosi tendono a essere più attivi nel presentare candidati; non è un caso che le organizzazioni che hanno presentato più candidati ufficiali siano il partito sciita Hezb-e Wahdate l’ismailita Hezb-e Paiwand. Ciò perché le candidature contribuiscono a proiettare un’immagine di comunità ben organizzate politicamente [Ruttig 2010, § 16]. D’altra parte, il voto etnico di cui questi partiti sono beneficiari li orienta principalmente verso determinati territori e comunità. In conclusione, benché interpretabile come parte di un atteggiamento critico, di «disincanto» degli afgani verso la politica, la debolezza dei partiti sembra essere antitetica alla maturazione del sistema politico, poiché contribuisce a mantenere la società afgana saldamente legata alle reti personali, claniche e di patronato-clientela.

4. L’esito delle elezioni

Il disincanto cui si è fatto cenno sembra aver trovato conferma nei dati sull’affluenza al voto. Questa ha, infatti, segnato una diminuzione sia rispetto al 2009 sia al 2005: il 40% degli elettori ha preso parte alle elezioni del settembre 2010, mentre nel 2005 aveva votato il 50% degli aventi diritto. È pur vero che la riduzione dell’affluenza era stata preventivata in ragione del peggioramento delle condizioni di sicurezza, soprattutto nelle province meridionali, dove la pressione dei talibani per influenzare il voto è stata più forte. Va tuttavia evidenziato che la violenza in Afghanistan non proviene solo dai talibani, ma è parte integrante dei processi politici. La violenza costituisce una delle strategie che individui e gruppi mettono in campo per acquisire potere e influenza nella società afgana. Essa dunque è originata spesso non dai talibani ma dalle strategie dei candidati, che vedono, nel disordine che segue la violenza, la possibilità di ottenere un vantaggio politico. È stato notato, ad esempio, che in alcune località i candidati hanno acuito le rivalità esistenti tra i gruppi etnici, in modo da evidenziare l’inadeguatezza delle misure di sicurezza approntate dall’amministrazione. Altrove, candidati svantaggiati nelle previsioni della vigilia hanno fomentato la violenza, in modo da ostacolare la campagna politica dei candidati più forti, oppure per delegittimare l’intera tornata elettorale. Questa strategia sembra essere stata favorita dalla decisione dell’IEC di chiudere i seggi non sicuri. Ciò avrebbe spinto alcuni leader locali a sostenere gli insorti allo scopo di ottenere la chiusura dei seggi e così favorire i propri candidati [Coburn 2010, p. 3].

Al di là della violenza, le irregolarità e i casi di corruzione si sono ripresentati in maniera affatto simile alle elezioni presidenziali del 2009. In totale, il numero dei voti registrati nel settembre 2010 ammonta a circa 5,6 milioni su un totale di 10,5 di aventi diritto. Di questi, circa 1,3 milioni, un quarto del totale, sono stati dichiarati nulli. Si tratta di una percentuale ovviamente elevata e analoga a quella del 2009, quando 1,5 milioni di voti erano stati annullati [W/IEC, «Turnout Summary 2010-10-20»]. Inoltre, le autorità hanno ricevuto 2.500 denunce scritte d’irregolarità, oltre ad alcune altre centinaia presentate verbalmente. L’evidenza dei tentativi di influire sul risultato elettorale emerge da numerosi casi di arresti d’individui in possesso di documenti d’identità falsi, di personale in servizio ai seggi colti a manomettere le urne e persino alla scoperta, in territorio pachistano, di schede elettorali afgane stampate presso tipografie locali [W/Dawn 14 settembre 2010, «Fake Ballots Seized Ahead of Afghan Vote: Officials»].

Date le premesse, non sorprende che il processo di scrutinio e di validazione dei risultati si sia svolto in un clima di grande incertezza. Tale sensazione è stata rafforzata dal ritardo con cui l’IEC ha divulgato i risultati. Se i dati preliminari sono stati annunciati il 20 ottobre – più di un mese dopo le elezioni – quelli finali sono apparsi il 24 novembre, ma solo per 33 delle 34 province, a esclusione della provincia di Ghazni. Il dato più rilevante dei risultati è costituito dalla probabile perdita della maggioranza dei seggi da parte dei pashtun a favore delle comunità minoritarie di tagiki, uzbeki e hazara. Questo dato, unito a quello della sconfitta di molti noti sostenitori del presidente Karzai (tra cui un membro della sua famiglia allargata, Jamil Karzai), indica che, contrariamente a quanto previsto, le elezioni non sono state orientate alla prevalenza degli interessi del presidente, o, quanto meno, che i tentativi degli ambienti legati al governo di influire sul risultato non sono stati efficaci. Al contrario, il dato elettorale proietta l’immagine di una camera bassa per nulla favorevole a Karzai, caratterizzata non solo da una maggioranza non pashtun, ma anche da una schiera di delegati pashtun non collegati al presidente, per lo più giovani e privi di una base di sostegno organizzata [van Bijlert 2010, § 5].

Se, dunque, il risultato complessivo non è apparso favorevole al presidente, è pur vero che alcuni uomini politici noti per le loro posizioni liberali o critiche verso il governo non sono stati eletti. Al contrario, la Wolesi Jirga del 2011 includerà un ampio numero di ex comandanti mujaheddin, alcuni dei quali erano stati esclusi dalle elezioni del 2005 [Ruttig 2010b, § 4]. Rilevante è stato altresì il dato sugli eletti che sono entrati per la prima volta in parlamento rispetto ai parlamentari uscenti. Benché l’80% dei parlamentari in carica si fosse ripresentato alle elezioni, la maggioranza assoluta della camera (148 seggi) sarà occupata da nuovi deputati, contro 90 parlamentari già presenti nella passata legislatura. Se ciò appare essere, almeno in parte, in controtendenza rispetto alle previsioni e si profila come uno sviluppo positivo per il funzionamento delle istituzioni afgane, la Wolesi Jirga sarà politicamente più inesperta e la presenza in essa di molti signori della guerra e di uomini d’affari renderà il nuovo parlamento probabilmente più vulnerabile a pressioni e gruppi d’interesse.

Come accennato, il dato più rilevante è senza dubbio quello rappresentato dai rapporti di forza tra le comunità. In questo senso, se il dato sopra citato sarà confermato, la perdita da parte dei pashtun della maggioranza numerica nella camera bassa potrebbe avere delle serie conseguenze sugli equilibri di potere nel paese. Alcune analisi post elettorali tendono, infatti, a interpretare il voto come un riemergere di vecchie linee di frattura della società afgana. Secondo questa visione, il voto vedrebbe, da un lato, un tentativo della vecchia Alleanza del Nord di assumere il controllo delle istituzioni a spese dei pashtun; dall’altro, il ritorno in auge di figure legate al PDPA (People’s Democratic Party of Afghanistan) in antitesi alle figure legate ai mujaheddin [van Bijlert 2010, § 8].

4.1. Il «rebus» di Ghazni

Molto rilevante è il caso delle elezioni nella provincia centro-orientale di Ghazni. Come detto, il risultato in questa provincia non è stato confermato fino al 1° dicembre poiché i dati provvisori avevano rivelato un esito imprevisto: tutti gli 11 seggi della provincia erano stati assegnati a candidati hazara, benché la maggioranza della popolazione sia pashtun. Il risultato era doppiamente imbarazzante per il governo Karzai: in primo luogo, la perdita dei seggi di Ghazni avrebbe con tutta probabilità assegnato la maggioranza della camera alle comunità non pashtun, ponendo le premesse per un rafforzamento dell’opposizione parlamentare. Inoltre, la frustrazione dei pashtun di Ghazni avrebbe potuto tradursi in una presa di distanza di questa comunità, nelle province meridionali e orientali del paese, dal governo e in un riavvicinamento ai talibani. Benché i candidati sconfitti abbiano generalmente reagito denunciando brogli elettorali, le cause del risultato sembrano essere più profonde. Queste sono da ricollegarsi, in primo luogo, al sistema elettorale del Single non Transferable Vote (SNTV), adottato per le elezioni legislative e dei consigli provinciali, un meccanismo che, anche a causa della natura delle circoscrizioni, non garantisce la rappresentanza delle diverse comunità presenti sul territorio. L’inadeguatezza del sistema elettorale in una società composita quale quella afgana era stata da tempo segnalata da enti indipendenti, che avevano proposto l’adozione del proporzionale o di un sistema misto SNTV-proporzionale [ICG 2010b, p. 5; Democracy International 2010, p. 3]. Al difetto di rappresentanza se ne aggiungono altri. Secondo il meccanismo dell’SNTV, ogni elettore può esprimere un unico voto per un candidato e non per una lista di partito. Tuttavia, diversamente dal sistema First Past the Post [FPTP], tipico dei sistemi politici anglosassoni, dove i collegi eleggono un solo parlamentare, nell’SNTV ad ogni collegio sono assegnati più seggi. A causa dell’imprevedibilità della distribuzione dei voti, può accadere che un partito ottenga un elevato numero di voti ma meno seggi degli altri partiti. Si tratta dunque di un sistema che incoraggia la partecipazione dei candidati indipendenti, svantaggiando i partiti politici. Inoltre, poiché ogni candidato è costretto a competere non solo con i candidati degli altri partiti, ma anche con quelli del proprio, il sistema tende a favorire la frammentazione e le divisioni tra fazioni anziché premiare la coesione politica [W/UNAMA «Primer on the Single Non-Transferable Vote System».

Oltre all’influenza del sistema elettorale, il risultato è stato determinato dalla scarsa partecipazione al voto della popolazione pashtun di Ghazni. Questa è stata a sua volta causata dal timore delle violenze dei talibani e dall’insoddisfazione verso l’operato del governo. Infine, va rilevato che i candidati pashtun sono in genere meno organizzati politicamente rispetto alle altre comunità. In definitiva, dei 181.000 voti complessivi della provincia di Ghazni, ben 154.000 sono risultati a favore dei candidati hazara, mentre solo 27.000 a favore di candidati pashtun e tagiki.

Apparentemente, il risultato di Ghazni ha provocato sconcerto nel governo. Durante il periodo che ha preceduto l’annuncio dei risultati, sembrano essersi scontrate due diverse correnti all’interno dell’esecutivo: una favorevole all’annullamento delle elezioni e alla ripetizione del voto e un’altra incline a un compromesso, basato sulla spartizione dei seggi tra pashtun e hazara. Se la prima soluzione veniva ben presto esclusa per il timore della reazione degli hazara, la seconda si rivelava impossibile da praticare, se non violando la legge [Ruttig 2010c, §§ 3-7]. La decisione finale di Karzai a favore della conferma del risultato sembra essere stata influenzata in modo decisivo dalla pressione degli attori internazionali, interessati a una rapida conclusione del processo elettorale [UNAMA 1° dicembre 2010, «Statement by Staffan de Mistura on the Final Certification of Election Result»]. Nonostante ciò, rimane una considerevole incertezza sul risultato finale e sulla data di convocazione della Wolesi Jirga, vista l’intenzione di molti candidati sconfitti di contestare i risultati dinanzi alla magistratura, come d’altra parte suggerito indirettamente dallo stesso Karzai.

La rilevanza di quanto sopra è evidente se si fa riferimento al quadro della crescente competizione tra i gruppi non pashtun del Nord e i pashtun del Sud e dell’Est. Com’è noto, a fronte di un’iniziale marginalizzazione dei pashtun dopo la vittoria militare, nel 2001, dell’Alleanza del Nord, a guida tagika, gli anni recenti hanno visto una modifica degli equilibri [ICG 2003, pp. 8-14]. In primo luogo, i pashtun hanno gradualmente recuperato posizioni nell’Afghan National Army, dove si è assistito a una crescente competizione, soprattutto tra i quadri degli ufficiali [Downing 2010, § 15; ICG 2010, p. 19]. Inoltre, a livello politico, le posizioni più importanti dell’amministrazione, prima detenute da tagiki, sono gradualmente ritornate in mano a elementi pashtun; un esempio tra i più recenti è quello del ministero della Difesa, passato da Mohammed Fahim ad Abdul Wardak. È opinione diffusa tra i non pashtun che a essi siano stati demandati ruoli puramente cerimoniali, come quelli dei due vice presidenti. La competizione interetnica trae nuova forza dall’incertezza riguardante i dati demografici; le etnie non pashtun, infatti, contestano le cifre del censimento del 1979, affermando di costituire una percentuale superiore a quanto comunemente ritenuto, compresa tra il 45 e il 50% della popolazione [Downing 2010, § 4]. Da quanto detto, è evidente che la modifica degli equilibri della Wolesi Jirga costiturebbe la premessa per una difficile convivenza tra le comunità nelle istituzioni e nel paese. Lo stesso Karzai rischia di essere indebolito, come sembra annunciato dalla prospettiva di una forte alleanza di circa 90 deputati, guidata dal leader dell’opposizione Abdullah [W/ICG 1 dicembre 2010, «CrisisWatch-Afghani- stan»]. In particolare, la formazione di un fronte d’opposizione parlamentare rischia di creare ostacoli di non facile superamento al governo Karzai in vista dell’applicazione del progettato programma di riconciliazione nazionale. Questo è, infatti, contrastato da tagiki e uzbeki, che temono una futura integrazione dei talibani nel governo nazionale.

5. La «Policy Review» di Obama

A pochi giorni dalla divulgazione dei risultati elettorali, l’attenzione internazionale si è concentrata sulla pubblicazione dell’«Afghanistan and Pakistan Annual Review» da parte dell’amministrazione Obama, prevista per la metà di dicembre 2010. Il rapporto era atteso da molti osservatori poiché da esso dipendeva la conferma della road map sul ritiro delle forze combattenti ISAF/NATO dal paese. Il documento, trasmesso alla stampa il 16 dicembre, è complesso, a tratti contraddittorio, ma non è privo di spunti d’interesse [W/WH «Overview of the Afghanistan and Pakistan Annual Review», pp. 1- 5]. Il punto essenziale è che il governo statunitense intende mantenere ferma la scadenza del luglio 2011 come inizio della «transizione» in Afghanistan. Questa decisione è stata, tuttavia accompagnata da specificazioni che pongono l’accento sul carattere flessibile dell’operazione, legata alla continua osservazione della situazione sul terreno. Pur non affermandolo chiaramente, il rapporto lascia dunque intendere che la transizione potrebbe essere posposta o interrotta in qualunque momento, qualora la situazione del conflitto sembri volgere al peggio. Inoltre, l’enfasi sembra essere posta, più che sulla scadenza del 2011, su quella finale del 2014 [Ibidem, p. 4].

Ciò detto, il documento fornisce un quadro ambiguo della situazione militare sul terreno. Se, da un lato, si afferma che la leadership di al-Qa‘ida è «più debole e sottoposta a maggiore pressione» rispetto a qualunque altro momento dopo il 2001 e si aggiunge che l’organizzazione ha minore spazio di movimento nei propri territori, d’altro lato si ammette la fragilità di tali progressi. L’enfasi sui «progressi significativi» è accompagnata dall’ammissione che la completa sconfitta di al-Qa‘ida richiederebbe un periodo di tempo molto lungo. Si nota altresì la preoccupazione dell’amministrazione Obama di evidenziare che l’offensiva militare è solo una delle finalità che gli USA starebbero perseguendo in Afghanistan, oltre al sostegno alle istituzioni civili e alla cooperazione regionale, in special modo con il Pakistan. A Islamabad, come previsto, il documento dedica ampio spazio [Ibidem, pp. 3-4]. Pur evitando di criticare apertamente il governo pachistano e pur riconoscendo gli sforzi compiuti nella guerra contro i talibani, il rapporto ammette che la leadership di al-Qa‘ida continua ad avere le proprie basi in Pakistan e che vi sono aspetti della strategia americana verso Islamabad che «necessitano di correzione». Si nota, tuttavia, l’attenzione del documento per l’intenzione di stabilire una «relazione di lunga durata» con Islamabad. Sembra esserci, in questo senso, la volontà di segnare una discontinuità rispetto alle precedenti amministrazioni statunitensi. L’obiettivo di Washington, secondo il rapporto, è quello di «non disimpegnarsi dalla regione come in passato», ma, al contrario, realizzare un quadro strategico di cooperazione con Islamabad. Rilevante appare, infine, la dichiarazione di sostegno al processo di riconciliazione «a guida afgana» [Ibidem, p. 5]. In ciò il documento sembra rivolgersi non solo a Kabul, quanto all’opinione pubblica americana, tendenzialmente contraria a trattative con i gruppi degli insorti legati al terrorismo internazionale.

Nel complesso il rapporto appare eccessivamente ottimistico nella valutazione dei progressi compiuti sul piano militare, così come in quella del livello di organizzazione dell’ANA e dell’ANP. Assenti sono i riferimenti all’aumento delle vittime tra le truppe internazionali; né sembra essere preso in considerazione il dato che vede in crescita la popolarità degli insorti tra la popolazione afgana. Un sondaggio del dicembre 2010, infatti, stima al 27% – la cifra più alta dal 2005 – la percentuale della popolazione che ritiene giustificati gli attacchi contro le truppe USA e NATO. Sebbene rimanga alto il sostegno per la presenza delle truppe straniere in Afghanistan – il 63% – è evidente l’insofferenza degli afgani per la mancata pacificazione della società e per la corruzione delle autorità [W/BBC 6 dicembre 2010, «Afghan Support for Attacks on NATO Rising – Poll»]. Ciò nonostante, con il documento di dicembre, l’amministrazione Obama rivendica l’importanza della transizione come condizione per un’assunzione di responsabilità da parte delle autorità afgane che ancora sembra mancare. Inoltre, la road map offre all’opinione pubblica americana un visibile punto di arrivo dinanzi ad un conflitto che continua a provocare pesanti perdite.

6. La riconciliazione nazionale

Come si è visto, la «Policy Review» statunitense afferma, tra le altre cose, di sostenere le iniziative di Kabul verso una «soluzione politica» al conflitto. Il tema, ovviamente, è tutt’altro che nuovo nella storia recente afgana. Già durante l’invasione sovietica e, in seguito, nel corso degli anni Novanta, sono state proposte delle iniziative di soluzione diplomatica al conflitto. L’esempio più noto è forse la Riconciliazione Nazionale (Aasht-i Milli) tentata dal governo Najibullah nel 1986 [Roy 1986, pp. 248-260; Giustozzi 2000, pp. 154-185]. Possono menzionarsi, altresì, i diversi accordi, su scala nazionale e locale, siglati nella prima metà degli anni Novanta per iniziativa di diversi attori internazionali, come il Pakistan e l’Arabia Saudita. Dopo il 2001, lo stesso Karzai, in parte a causa della scarsa rappresentatività della conferenza di Bonn (del dicembre 2001), in parte per il bisogno di legittimarsi nel mondo pashtun sull’onda degli iniziali successi militari, ha manifestato in più occasioni la volontà di attrarre nell’orbita dello stato i talibani «moderati». Costituiscono degli esempi di tale politica l’amnistia del dicembre 2001, il riavvicinamento con la fazione di Gulbuddin Hekmatiyar nel 2002, l’appello del 2007 al mullah Omar e allo stesso Hekmatiyar per la cessazione delle ostilità [Sajjad 2010, pp. 6-7].

Questi tentativi hanno assunto una prima veste istituzionale nell’aprile del 2003 con l’ANBP (Afghanistan New Beginning Programme), sponsorizzato dalle Nazioni Unite; un programma che si articolava in tre diversi schemi: Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR) – tuttora in corso – Disbandment of Illegal Armed Groups (DIAG) e Strenghtening the Peace (PTS). Al di là delle ottimistiche dichiarazioni ufficiali, tuttavia, i risultati ottenuti da queste iniziative sono considerati insoddisfacenti da gran parte degli osservatori indipendenti. I difetti principali sono lo scarso coordinamento dei diversi attori da parte del governo centrale, la corruzione presente ai vari livelli del sistema e l’incapacità dell’amministrazione centrale di sostenere il funzionamento del programma nel medio periodo, con la tendenza di molti combattenti a riprendere le armi [Ibidem, pp. 5-9].

Il tema è stato nuovamente ripreso da Hamid Karzai nel novembre del 2009, subito dopo la sua rielezione a presidente. In occasione del suo discorso inaugurale, Karzai si è rivolto – alla presenza del presidente pachistano Zardari – a tutti quei «compatrioti delusi» o «insoddisfatti», «non direttamente legati al terrorismo internazionale» per invitarli a «fare ritorno alla loro madrepatria» [W/IRA 2009, p. 3].

Vi sono, in effetti, diverse analogie tra il tentativo di Najibullah e quello dell’amministrazione Karzai. In entrambi i casi, il governo afgano ha preso atto dell’impossibilità di una risoluzione militare del conflitto e ha accettato una virtuale divisione del territorio tra città e campagna, laddove nelle prime prevalgono le forze governative e nelle seconde la militanza talibana [Sajjad 2010, pp. 1-2].

Il piano di pace è stato discusso a più riprese nel corso del 2010. Alla conferenza di Londra sull’Afghanistan di gennaio, i partecipanti hanno proposto l’iniziativa denominata Afghanistan Peace and Reintegration Programme (APRP). Questa è stata successivamente discussa nell’ambito della National Consultative Peace Jirga del 2-4 giugno e della conferenza di Kabul del 20 luglio 2010. Parallelamente all’approvazione dell’APRP, che ha ottenuto il contributo finanziario dell’UNDP e del governo giapponese, il governo Karzai ha costituito, in settembre, l’High Council for Peace, un organismo di 70 membri formato per condurre i negoziati con l’insorgenza [ICG 2010b, pp. 9-10]. L’APRP rappresenta il tentativo dell’amministrazione Karzai di correggere alcuni degli errori più evidenti dell’Afghanistan New Beginning Programme. In primo luogo, esso si presenta come la prima iniziativa a guida afgana, diversamente dalle esperienze precedenti che affidavano il controllo delle attività sul campo ad attori internazionali. In secondo luogo, la guida del programma non è affidata in via esclusiva all’amministrazione centrale, ma lascia spazio alle istituzioni locali e alle comunità; inoltre, il programma affronta il tema del coordinamento tra i vari attori, che, come abbiamo visto, era uno dei limiti delle precedenti iniziative. Infine, l’APRP evidenzia una maggiore attenzione verso le diverse tipologie d’insorti, rivolgendosi sia ai piccoli gruppi armati sia alle grandi organizzazioni politico-militari [APRP 2010, pp. 6-10; Sajjad 2010, p. VII].

L’APRP è certamente il progetto più ambizioso fino ad oggi elaborato. Anch’esso presenta tuttavia dei punti deboli. Questi sono rappresentati, in primo luogo, dall’essere basato su concezioni del conflitto non del tutto condivisibili; in secondo luogo, dall’esistenza di diverse percezioni del concetto di riconciliazione fra gli attori afgani e internazionali, primi fra tutti gli Stati Uniti [Waldman 2010, pp. 2-3]. Dal primo punto di vista, l’APRP si basa sull’idea che il disarmo dei combattenti e la riconciliazione siano processi che si alimentano reciprocamente. In realtà, sia l’esperienza passata, sia la complessità del conflitto afgano indicano che le campagne di disarmo non hanno sempre condotto alla costruzione dell’atmosfera necessaria all’avvio di negoziati con i leader dell’insorgenza. Né, d’altra parte, può dirsi che i negoziati con i leader inducano necessariamente i combattenti ad abbandonare le armi. Inoltre, l’APRP si basa sull’assunto che le motivazioni che determinano i talibani al combattimento siano principalmente economiche. Sebbene ciò sia indubbiamente vero per una parte importante dell’insorgenza, l’APRP non sembra venire incontro agli altri fattori che spingono alcuni settori della società verso la militanza, come la reazione alla presenza militare internazionale, concetti «tradizionali» come l’onore, il prestigio, i rapporti di patronato-clientela all’interno delle milizie, i conflitti o rivalità locali, la percezione di un’aggressione contro l’islàm e l’esistenza di finanziamenti provenienti da attori regionali. È improbabile che il programma di riconciliazione possa essere efficace nei confronti di queste tipologie di combattenti. D’altronde si nota come la definizione di due categorie «omogenee» – combattenti motivati ideologicamente o economicamente marginalizzati – sia conforme all’opinione occidentale, contraria a negoziare con i militanti legati ad al-Qa‘ida, più che a quella afgana [Ibidem]. In questo senso appare giustificata la critica di alcuni osservatori, secondo i quali l’APRP rifletterebbe eccessivamente i desiderata della comunità internazionale [Foxley 2010, § 2].

Infine, va preso in considerazione il diverso significato attribuito al termine «riconciliazione» dai vari attori. Se l’amministrazione Karzai tende a concepire la reintegrazione e la riconciliazione come elementi interconnessi, dal punto di vista statunitense i due termini sono distinti. Secondo le concezioni prevalenti negli ambienti militari degli USA, la reintegrazione non è necessariamente finalizzata alla riconciliazione, ma può essere una strategia di controinsorgenza, tesa a indebolire l’avversario in vista di una soluzione militare o per costringerlo alle trattative [Waldman 2010, pp. 2-3]. Ciò detto, l’APRP va incontro ad almeno alcuni dei principali limiti delle precedenti iniziative e costituisce il tentativo più ambizioso, fino a oggi, di risoluzione politica del conflitto. Resta da verificare nei fatti la sua utilità.

7. La situazione economica

A dispetto della condizione d’instabilità politica sopra delineata, l’economia afgana nel 2010 ha confermato, nel complesso, una tendenza positiva già evidenziatasi negli ultimi anni. L’eredità del 2009 ha costituito un’ottima base di partenza. Si è trattato, infatti, di un anno eccezionalmente positivo dal punto di vista economico, caratterizzato dalla ripresa della produzione agricola dopo la grave carestia che aveva colpito il paese nel 2008. Ciò ha determinato un tasso di crescita del prodotto interno lordo superiore al 15% [«Islamic Republic of Afghanistan», ADB, § 2]. Rispetto a questo dato, il 2010 ha segnato un prevedibile riassestamento degli indicatori, con una crescita stimata del prodotto interno lordo (PIL) per l’anno fiscale 2010 (che terminerà nel marzo 2011) intorno al 7,6%. Anche l’inflazione conferma la tendenza positiva al ribasso registrata sin dal 2008; l’anno fiscale 2009-10 vede i prezzi al consumo ridursi di circa il 10% rispetto all’anno precedente [Ibidem, § 4].

Questi dati positivi vanno posti nel quadro di un’economia che continua a essere gravata dall’incidenza della produzione di oppio, che rappresenta intorno al 20-25% del PIL, e dalla dipendenza del bilancio pubblico dai contributi degli stati donatori e delle organizzazioni internazionali. Dal primo punto di vista, l’anno 2009 aveva visto un miglioramento della situazione, con una decrescita di circa il 20% del valore delle esportazioni di oppio rispetto all’anno precedente, la diminuzione delle coltivazioni di papavero del 22% e l’aumento da 18 a 20 delle province dove tale coltivazione era stata eliminata [Mullen 2010, pp. 133-134]. Il 2010 ha confermato e ulteriormente migliorato tale situazione, registrando una diminuzione del 48% della produzione d’oppio, il dato più basso dal 2003. Benché determinato, in parte, da un evento eccezionale – la diffusione di una malattia che ha colpito le colture – a questo risultato hanno contribuito altri due elementi. Il primo è l’offensiva messa in campo dall’amministrazione per estirpare le colture e per coinvolgere i coltivatori nei programmi di riconversione della produzione agricola; il secondo è il rapporto favorevole venutosi a determinare tra i prezzi dei prodotti delle coltivazioni legali e quello dell’oppio. Tutte le province libere da coltivazioni di papavero nel 2009 sono rimaste tali nel 2010 [UNODC 2010, «Afghanistan Opium Survey 2010», p. 2]. Il fattore prezzi è tuttavia un elemento fluttuante che tenderà probabilmente a giocare a sfavore del governo nei prossimi mesi, dato che la scarsità di oppio tenderà per ovvie ragioni a renderne più alto il prezzo e, di conseguenza, più conveniente la produzione. Un altro dato che si è confermato rispetto al 2009 è la netta distinzione tra province meridionali e settentrionali dal punto di vista della produzione d’oppio. Nel 2010 quasi tutto l’oppio (il 96%) è stato prodotto nelle province meridionali e occidentali, mentre le restanti hanno prodotto solo il 4% del raccolto totale. Il fatto che alcune di queste province, in particolare quelle di Helmand e Kandahar, siano le regioni dove maggiore è sia il controllo del territorio da parte dei talibani sia la presenza di bande criminali, evidenzia il collegamento esistente tra la sicurezza del territorio e la produzione di droga [Ibidem, pp. 12-13].

Gli ultimi mesi del 2010 sono stati caratterizzati altresì da due importanti sviluppi nel campo della politica estera, che avranno con tutta probabilità delle ricadute sull’economia afgana. Il primo è la firma nel dicembre del 2010, dopo diversi anni di gestazione, dell’accordo per la realizzazione di un gasdotto – denominato «TAPI» dalle iniziali dei paesi firmatari del progetto – che dovrà trasportare, dopo un percorso di 1.700 Km, il gas naturale turkmeno attraverso il territorio afgano sino al Pakistan e all’India. Il progetto, concepito verso la metà degli anni Novanta e finanziato dall’Asian Development Bank, è giustamente ritenuto, da molti osservatori, cruciale per il futuro della regione, non solo in quanto pone le basi per una potenziale collaborazione tra gli stati confinanti, ma anche perché la sua realizzazione è condizionata alla pacificazione della guerriglia talibana, il cui territorio sarebbe attraversato dal gasdotto. Il progetto ha altresì ottenuto il sostegno statunitense, in antitesi allo schema alternativo di un gasdotto che congiungesse l’Iran al subcontinente indo-pachistano [W/BBC 11 di- cembre 2010, «Turkmen Natural Gas Pipeline Tapi to Cross…»].

Il secondo evento di rilievo è costituito dalla conclusione di un accordo di cooperazione economica, siglato nel gennaio 2011, tra Kabul e il governo russo che prevede investimenti di Mosca in diversi campi, dalla costruzione d’impianti per la produzione di energia idroelettrica, alle infrastrutture per la comunicazione, alla fornitura di logistica e di elicotteri all’esercito afgano [W/FR24 21 gennaio 2011, «Karzai Wins Russian Backing on Milestone Visit»]. Di là dell’importanza economica dei due accordi, l’attivismo diplomatico dell’amministrazione Karzai va probabilmente inteso come il tentativo di superare il relativo isolamento che ha caratterizzato la posizione dell’Afghanistan negli ultimi anni. In quel periodo l’amministrazione afgana sembrava aver scelto Delhi come partner privilegiato nella regione, mentre i rapporti con i paesi immediatamente confinanti erano caratterizzati da reciproca ostilità e da accuse ricorrenti d’ingerenza negli affari interni. La recente attività diplomatica, realizzata sul piano degli accordi economici, sembra lasciare intravedere la volontà da parte di Kabul di non costruire un rapporto esclusivo con un unico partner, a favore di una più ampia rete di relazioni regionali.

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Giorgio Borsa

The Founder of Asia Maior

Università di Pavia

The "Cesare Bonacossa" Centre for the Study of Extra-European Peoples

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